Правова євроінтеграція: як українське законодавство адаптується до європейського
16/01/2024
Наприкінці 2023-го, другого року повномасштабної російської війни, сталася історична подія – Європейська Рада дала згоду розпочати перемовини про вступ України до ЄС. Цей процес передбачає комплекс системних реформ, деякі з них уже розпочато, а одна з ключових – подальша адаптація українського законодавства до права Євросоюзу. Як зазначила в інтервʼю нашому виданню пані Посол ЄС Катаріна Матернова, на шляху до повної гармонізації законодавства з європейським Україна вже впровадила багато змін у галузі цифрової економіки, екологічних вимог та фітосанітарних норм. «Так, зроблено чимало, але досі є простір для зростання. Під час повномасштабної російської війни цей процес не зупинився, а пришвидшився. Це те, чим Україна вражає і надихає, – у час боротьби за виживання українці встигають реформувати країну!»
Перші кроки до європейського права
Олексій Дорогань, виконавчий директор BRDO, зазначає, що процес адаптації законодавства України до права ЄС розпочався у 1998 році, коли набула чинності Угода про партнерство та співробітництво між Україною та ЄС, підписана у 1994-му. Стаття 51 цієї угоди передбачала зобов’язання України поступово привести національне законодавство у відповідність до європейського. Загальні принципи адаптації законодавства визначили, зокрема, такі документи:
постанова Кабінету Міністрів України «Про концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 16 серпня 1999 року №1496;
закон України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу», ухвалений у 2004 році.
«Вже наприкінці 90-х років у законодавстві України прописали, що всі проєкти нормативно-правових актів обов’язково готуються з урахуванням законодавства ЄС, якщо предмет правового регулювання таких проєктів належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства. Координацію діяльності щодо забезпечення адаптації поклали на Міністерство юстиції України. Зокрема, Мін’юст здійснював експертизу відповідності законодавству ЄС проєктів нормативно-правових актів та перекладав акти права ЄС українською мовою».
Олексій Дорогань,
виконавчий директор Офісу ефективного регулювання BRDO
Як асоціація України з ЄС посприяла правовій євроінтеграції
Найважчим випробуванням для євроінтеграційних прагнень українців стала спроба режиму Януковича розвернути вектор розвитку України в бік Росії, відмовившись від підписання Угоди про асоціацію з ЄС. Тоді український народ відстояв свій вибір під час Революції гідності. 21 березня 2014 року відбулася без перебільшення історична подія – підписання Угоди про асоціацію України з ЄС.
За словами Олексія Дороганя, з погляду системності, послідовності та сталості процесу адаптації українського законодавства до права ЄС ситуація змінилася з моменту підписання Угоди про асоціацію, яка стала основним документом у цій сфері. Додатки до угоди містять перелік актів права ЄС, які необхідно імплементувати в законодавство України із зазначенням чітких строків.
Конкретні кроки, визначені в Плані заходів із виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, затвердженому постановою Кабміну від 25 жовтня 2017 року №1106. У цьому документі зазначені відповідальні органи влади, форма реалізації, строки та етапи виконання.
Після набрання чинності Угоди про асоціацію Україна щорічно готує звіти щодо прогресу у виконанні плану. Звіти за останні два роки можна знайти на Євроінтеграційному порталі. Також прогрес виконання угоди у вигляді трекера можна переглянути на урядовому сайті «Пульс Угоди».
Як повномасштабна російська війна прискорила євроінтеграцію України
Новим безпрецедентним випробуванням для України стала повномасштабна російська війна. Ворог розраховував на швидку перемогу, а зустрів потужний супротив. На цьому етапі країна вкотре підтверджує вірність європейському вибору – 28 лютого офіційно подає заявку на вступ до ЄС.
Після її схвалення Європейською Радою 23 червня 2023 року розпочався новий етап відносин між Україною та ЄС. Олексій Дорогань нагадує, що для відкриття переговорів про вступ Україна отримала «домашнє завдання» – сім рекомендацій Єврокомісії щодо необхідних реформ, переважно у сфері правосуддя, а також медіа та захисту прав національних меншин. Істотний прогрес у їх виконанні став передумовою для переходу до наступного етапу євроінтеграції. Виходячи з цього, Єврокомісія 8 листопада 2023 року у своєму Повідомленні про політику розширення ЄС рекомендувала Раді розпочати переговори з Україною про вступ, а 14 грудня 2023 року Європейська Рада ухвалила рішення про початок цих перемовин.
Тому робота щодо адаптації національного законодавства до права ЄС триває: зокрема, для того, аби Рада ЄС затвердила рамки переговорів, Україні необхідно виконати кілька ключових заходів, визначених у вищезгаданому Повідомленні Комісії від 8 листопада 2023 року. А для вступу України до ЄС необхідно буде повністю адаптувати українське законодавство до всього чинного законодавства ЄС, якщо інше не буде передбачено угодою про вступ до ЄС, яка може передбачати відстрочки (наприклад, щодо впровадження євро).
«Це означає, що Єврокомісія здійснить офіційну оцінку стану адаптації законодавства України до права ЄС та визначить подальші кроки, які необхідно реалізувати. Але Кабмін України заздалегідь здійснив внутрішню оцінку стану наближення українського законодавства до права ЄС – так званий селф-скринінг. Сподіваємося, що це дозволить пройти офіційне оцінювання швидше та з чітким розумінням кроків, які вже потрібно робити»
Олексій Дорогань
Варто окремо зауважити, що на всіх етапах правової євроінтеграції Україна спирається на всебічну підтримку європейських інституцій. Олексій Дорогань наголошує: європейські партнери та інституції ЄС підтримують нашу країну на євроінтеграційному шляху і щороку ця підтримка зростає. BRDO, зокрема, долучається до реформи дерегуляції за підтримки Європейського Союзу в рамках проєкту SMEPIS, що реалізується Ecorys у консорціумі з GIZ, BRDO та CIVITTA.
15 грудня набув чинності закон України «Про адміністративну процедуру», який наближає законодавство України до стандартів ЄС і Організації економічного співробітництва та розвитку. Закон гарантує громадянам та бізнесу право звертатися до різних органів влади за загальною процедурою, незалежно від запитуваної послуги; право бути вислуханим у разі загрози ухвалення негативного (відмовного) рішення: законом передбачено можливість подати додаткові пояснення, документи чи інші докази.
Чим адаптація українського законодавства до норм ЄС корисна українському бізнесу
ЄС допомагає Україні вдосконалювати законодавство, зокрема задля створення кращих умов для розвитку бізнесу і залучення інвестицій. Завдяки підтримці ЄС у рамках ініціативи EU4Business лише у 2023 році реформовано 211 національних законодавчих норм, політик, регуляторних актів та процедур й вдосконалено роботу 236 урядових інституцій. Це позитивно вплинуло на стан бізнес-середовища для малого та середнього бізнесу. Деякі з впроваджених новацій спричиняють економічний ефект, що вимірюється десятками мільйонів гривень. Як приклад можна навести скасування ліцензування діяльності з посередництва у працевлаштуванні за кордоном. Це стало можливим, оскільки ліцензія в сучасних умовах не є інструментом державного регулювання, що захищає права громадян України. Отже, підприємцю, який бажає займатися посередництвом у працевлаштуванні за кордоном, вже немає необхідності подавати купу паперових документів до органа ліцензування, очікувати на видачу ліцензії або відмову, витрачаючи час та кошти. Натомість досить задекларувати намір про здійснення такої діяльності. Економічний ефект від цієї ініціативи для майбутніх суб’єктів господарювання становить близько 80 млн грн на рік.
Інший приклад – скасування необхідності погодження місцевими органами влади режиму роботи підприємств у сфері послуг, як це було ще за радянських часів. І хоча така послуга була безкоштовною, її отримання залишалось тягарем для бізнесу, адже доводилося готувати відповідні документи, подавати їх до органа місцевої влади, очікувати на рішення, зіштовхуватись із корупційними ризиками. Економічний ефект від скасування цієї вимоги для підприємств сфери послуг склав близько 30 млн грн за перший рік регулювання.
Завдяки цим та іншим зрушенням у сфері законодавства українські підприємства отримують поштовх для розвитку. Водночас європейські партнери надають українським підприємцям всебічну консультативну підтримку, і це один із трьох ключових напрямів двосторонніх проєктів ЄС, які реалізуються в Україні і які виокремлює Ірина Губарець, координаторка проєктів сектора конкуренції та економічної співпраці представництва Європейського Союзу в Україні:
фінансові інструменти та доступ до фінансування;
консалтинг та послуги для розвитку бізнесу;
поліпшення бізнес-середовища і умов ведення бізнесу.
Наприклад, українська компанія Eco Energy – виробник дерев’яних пелет з Вінницької області – після початку повномасштабної російської війни та втрати значної частини експортних ринків взяла участь у проєкті з пошуку міжнародних партнерів за програмою «EU4Business: конкурентоспроможність та інтернаціоналізація МСП», що спільно фінансується ЄС і урядом Німеччини.
У межах цієї ініціативи компанія почала працювати з бізнес-консультантом, і, як розповіла Наталія Парахіна, директорка компанії Eco Energy, консультант допоміг розробити нову ефективну персоналізовану дорожню карту виходу на західні ринки саме для її бізнесу.
«EU4Business уже допоміг понад 15 000 бізнесів вистояти, відновитися, зрости та експортувати – спочатку під час епідемії коронавірусу, а тепер і під час повномасштабної війни. Якщо говорити про людей, то в програмі вже взяли участь понад 20 000 підприємців, науковців та представників органів місцевого самоврядування».
Марина Ковтун,
експертка GIZ
Як поглиблюватиметься гармонізація українського законодавства та права ЄС
Статус кандидата на членство ЄС накладає додаткові зобовʼязання із адаптації національного законодавства до права ЄС (acquis ЄС) навіть у тих сферах, зміну в яких не передбачала Угода про асоціацію. Європейська Комісія щорічно аналізуватиме прогрес України як кандидата.
Найбільше актів, що підлягають подальшій імплементації, містяться у таких розділах:
транспортна політика;
продовольча безпека;
ветеринарна та фітосанітарна політика;
свобода підприємництва і надання послуг;
фінансові послуги;
свобода пересування товарів.
«Наступним кроком, відповідно до вищезгаданого звіту, стане ухвалення Національної програми нормативно-правового наближення українського законодавства до актів права ЄС, яка буде спрямована на роботу з виявленими в процесі селф-скринінгу прогалинами. Водночас у межах переговорного процесу Європейська Комісія здійснюватиме офіційну оцінку стану адаптації законодавства України до права ЄС», – підсумовує Олексій Дорогань.
Виклики та уроки адаптації законодавства до права ЄС
За словами Олексія Дороганя, на початкових етапах до методики адаптації в Україні ставилися скептично, бракувало і політичної волі, і розуміння економічних вигод, які принесе країні запровадження європейських норм і правил acquis ЄС. Понад те – Україна не мала кадрового ресурсу для роботи із законодавством ЄС не лише у Мін’юсті, а й у дотичних центральних органах виконавчої влади, проблемою був навіть переклад актів права ЄС!
«Тому важливим етапом стало запровадження посади віцепрем’єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції та створення Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції при секретаріаті Кабміну. Це дозволило ефективно координувати процес, визначати загальні рамки і методики роботи органів влади, залучених до імплементації європейського законодавства. Урядовий офіс тепер також координує переклад актів ЄС»
Олексій Дорогань керівник Офісу ефективного регулювання
Розповідаючи про складнощі в процесі законотворчості, Олексій Дорогань згадує непоодинокі ситуації, коли нові законопроєкти пропонують змінити ті положення українського законодавства, які вже приведені у відповідність до права ЄС. Через це експертам доводиться аналізувати велику кількість законопроєктів, аби не проґавити зміни, які, навпаки, «деадаптують» українське законодавство. Є проблеми і з впровадженням норм на практиці, особливо коли йдеться про створення нових органів влади або електронних інструментів, адже це вимагає пошуку додаткових фінансових та кадрових ресурсів.
«Завжди гостро стоїть проблема експертної підтримки, наприклад у технічно складних сферах – як от технічні регламенти чи робота фінансових ринків, коли важливим є досвід застосування правил acquis ЄС у державах-членах. А деякі правила ЄС, як, скажімо, визнання партнерств між особами однієї статі, укладених в інших державах – членах ЄС, можуть викликати в Україні суспільний резонанс»
Олексій Дорогань
Та, попри перелічені нюанси, підкреслює Дорогань, в українських органах влади є політична воля, а у суспільства – високий рівень підтримки євроінтеграції, і це є головною запорукою прогресу на шляху до ЄС.
Публікація підготована за підтримки Європейського Союзу в межах комунікаційної кампанії «Разом – вистоїмо. Разом ми – Європа». Її зміст є виключною відповідальністю автора і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.
