Тільки країна, де приймають рішення на місцях, буде стійкою до загроз — інтерв’ю з представницею програми U-LEAD

Фото:REUTERS/Oleksandr Ratushniak

Повномасштабне вторгнення РФ пригальмувало реформу місцевого самоврядування в Україні. З іншого боку у нинішній ситуації громади отримали можливість проявити лідерство у допомозі жителям і переселенцям та розробляти плани повоєнної відбудови відповідно до своїх потреб, які вони знають краще, ніж столичні чиновники.

Децентралізація допомогла місцевим органам влади максимально мобілізуватися у перші дні агресії і діяти, не чекаючи вказівок із Києва. Нині ж міжнародні партнери сприяють громадам у підготовці проєктів відновлення відповідно до нових, «нерадянських» стандартів. Про це в ефірі Radio NV розповіла заступниця керівника відділу сталого розвитку програми U-LEAD Мар’яна Семенишин.

— Розкажіть, що таке U-LEAD.

— U-LEAD з Європою — це програма, яка допомагає українським громадам з 2016 року. Основний наш мандат — сприяння громадам у становленні, розвитку, а тепер, останні півтора року, у плануванні своєї відбудови. Ми працюємо по всій Україні, в кожній області, майже з 14 сотнями громад.

— Чи був провал у розвитку місцевих громад у зв’язку з російським вторгненням? Коли ніби не до цього було?

— Буду говорити, базуючись на дослідженнях. Насправді певне нерозуміння, що робити, було присутнє, але воно було мінімальне. Адже одразу, з перших днів повномасштабного вторгнення, громади знали, що вони мають робити. Знали, що мають надавати послуги громадянам, які прибувають до них або шукають притулку, рухаючись на захід, і мають допомагати українській армії. Згідно з дослідженням Ради Європи, громади відчували період сум’яття тільки перші пару днів, так вони самі говорять. Більше 75% громад відновили свою нормальну роботу в перші два-три тижні.

Зрозуміло, що навіть зараз говорити про нормальне функціонування під обстрілами, під ракетними і дроновими ударами, дуже складно. Але це факт.

— Наше суспільство загалом схильне до такої швидкої самоорганізації?

— Думаю, так. Це підкреслюють два Майдани, це підкреслює сама реформа місцевого самоврядування. Як ви знаєте, реформа почалася з добровільного об’єднання. Цей період тривав чотири роки. Для всієї Європи це була велика несподіванка: як це, громади чотири роки поспіль добровільно об’єднуються? Як на мене, це підкреслює ефект Майдану. Коли в нас є чітка мета, то немає перешкод для самоорганізації.

— Ви сказали, що після повномасштабного вторгнення місцевим громадам, щоб прийти до тями, треба було буквально два дні, а потім люди зрозуміли, як організовувати процес, що робити, куди бігти, кому допомагати, де акумулювати засоби. А якби ці функції виконувалися на урядовому рівні? В чому відмінність урядового управління і управління на рівні місцевих громад?

— Ви дуже добре підкреслили здатність до швидкої мобілізації. Чому це так? Тому що громади, згідно з принципом субсидіарності, є першими надавачами послуг. Це перша установа, що представляє владу, з якою спілкуються люди, яка приймає звернення громадян і повинна реагувати на те, що відбувається довкола. Це дуже важливий принцип — субсидіарності, або «знизу вгору». Є певне питання чи проблема, якщо її можна вирішити на місцевому рівні, її треба там вирішувати.

Те, що громади змогли так швидко мобілізуватися, почати допомагати армії, допомагати внутрішньо переміщеним особам, громадянам, які страждають від обстрілів, ще раз доводить, що реформа місцевого самоврядування, що триває майже вісім років, була результативною. Адже ніхто на урядовому рівні не вирішує питання, як забезпечити навчання у тій чи іншій школі певного населеного пункту, тому що це прямий обов’язок органів місцевого самоврядування.

— На вашу думку, децентралізована країна більше здатна чинити опір масштабній агресії, аніж та, де рішення приймаються в одному центрі?

— Безумовно. Півтора року нашого переможного спротиву доводять це. Ті люди, які можуть і вміють приймати рішення на місцевому рівні, не стануть чекати реакції згори. Вони можуть діяти швидко. Поговоріть із мерами чи старостами — вони розповідатимуть історії, що подеколи відлік часу на рішення, які вони приймали, вимірювався годинами: або вони допоможуть людям, або ні. Уявіть собі цю ж ситуацію у 2014 році.

— Сто відсотків! Я згадую ці фрази військових — «а ми очікуємо наказу з Києва». Так розвивалася окупація Криму. Не потрібно було жодних наказів — у вас є зброя, і треба було діяти. Це саме стосувалося тоді і місцевої цивільної влади.

— Невипадково одним із перших рішень новоствореного уряду 1 квітня 2014 року було прийняття концепції реформи місцевого самоврядування. Уряд України зрозумів, що тільки країна, де можуть приймати рішення на місцях, буде стійкою до загроз. Ми ще в 2014 році заклали підвалини нашого успіху, того, що ми можемо працювати злагоджено, як одна країна.

— Щоб місцеві громади могли щось робити, вони повинні володіти певними ресурсами. Під час війни не відібрали цей ресурс, в тому числі фінансовий, із зрозумілою мотивацією — що зараз багато всього країні потрібно? Чи зменшилися можливості місцевих громад?

— Я б не говорила, що вони зменшилися, зокрема якщо мова про фінансовий ресурс громад. Він залишився тим, що був до повномасштабного вторгнення. Звичайно, є втрати інфраструктурних ресурсів, є втрати людей, я б звернула увагу саме на це. Податки, надходження, субсидії — все це є. Але дуже тяжко повернути людей, зробити території такими, на яких зможуть жити люди. Я б чітко розділяла ці питання. Держава не обмежила фінансові ресурси громад. Але нам треба говорити про втрату людського ресурсу і втрату територій, що стануть непридатними для вирощування продуктів, для життя на десятки років наперед через замінування тощо.

— Але ж ми також чуємо претензії до місцевих громад, зокрема тих, які в глибокому тилу починають займатися проєктами на сотні мільйонів гривень. Будувати стадіони, на яких можна буде проводити матчі Ліги чемпіонів, вкладатися у якісь дорожні розв’язки, які б почекали ще років 50. Принаймні, до перемоги б точно почекали. І в цьому є певний дисонанс із гаслом «Все для фронту, все для перемоги». Що ви думаєте про ці проблеми та про їх розв’язання?

— Знаєте, тут найгірший інструмент — генералізація. Не можна на прикладі одного якогось випадку, який ви побачили в медіа або в соціальних мережах, узагальнювати практику всіх 14 сотень громад України.

По-друге, завжди треба звертати увагу на те, що місцева влада в першу чергу підзвітна тим громадянам, які живуть на цій територій і які її обрали. Слід моніторити конкретну ситуацію. Бо, можливо, для якоїсь громади той інфраструктурний об’єкт, про який ви кажете, є суперважливим. Погодьтеся: якщо громадяни, які живуть на території громади, не реагують на це, то виглядає дивним, що реагують жителі інших населених пунктів.

— Дещо я бачу на власні очі. Приміром, є вулиця, по якій я їжджу. Я чітко знаю, як людина, що багато років за кермом, що ця вулиця ще довго витримала б без заміни асфальту. Все було б нормально, не треба було знімати асфальт і робити новий. Отут я бачу дисонанс. Але ви праві в тому, що, коли про це почали активно говорити, всі побачили звіти з різних громад, що отаку-от кількість грошей вони спрямовують на потреби Збройних Сил України.

— Так, це інша сторона медалі. І це ж відбувається не тільки тепер. Закупівля дронів, авто тощо. Навіть невеликі громади здійснювали такі закупівлі з початку повномасштабного вторгнення. Чинне законодавство України не обмежує їх у цьому.

— Але ви підтвердили, що не потрібно мовчати, потрібно говорити про це, тоді ситуація починає корегуватися.

— Мають реагувати в першу чергу ті громадяни, які живуть у цій громаді, бо в цьому суть місцевого самоврядування. Ви, як відповідальний мешканець, маєте звернутися до виконавчого комітету ради, до свого депутата й запитати: слухайте, а що це сталося? Чому так?

— Чи не виникає конфліктів між місцевими громадами і урядовцями на національному рівні? Як узгоджуються плани уряду щодо відбудови з регіональними планами?

— Ми зараз перебуваємо в особливому періоді, коли і на національному, і на місцевому чи регіональному рівні планують, як буде відбудована країна. Поки одного документу з картиною, якою буде відбудова, немає. Але кожен із цих рівнів може внести свою пропозицію, почати думати про те, як буде виглядати конкретна громада, якщо вона потребує відновлення.

Що дуже важливо — у чинному законодавстві закладено механізм, що План відновлення та розвитку регіонів України (так називається основний документ, який збиратиме дані по всіх територіях) має базуватися на регіональних планах, а ті у свою чергу — на місцевих. Тобто, дуже чітко зафіксований принцип «знизу вгору», плани громад становитимуть основу для інших планів. Тут велика можливість виключити те, що хтось потім скаже: «А де мій проєкт?»

— Хочете сказати, що такі плани на рівні місцевих громад хтось складає?

— Так! Ми, програма U-LEAD, підтримуємо громади у складанні таких планів, тому що планувати відновлення треба починати зараз. Не можна чекати до дня нашої перемоги, яка, ми всі впевнені, настане. Потрібно почати збирати дані, потрібно думати про те, хто на території громади живе, що в мене є, чого в мене немає, як будемо розвиватися.

Дуже часто ми стикаємося з тим, що громади не мають базових даних, на основі яких вони можуть здійснювати планування. Не тому, що цих даних взагалі немає. Часто ці дані в деокупованих населених пунктах були викрадені або знищені. Детальні генеральні плани територій.

— Слухайте, і без війни генеральних планів багатьох наших міст просто не існувало. Цілий детектив із забудовою міста Києва.

— Мушу вас поправити. Вони існували, але були, можливо, застарілими, потребували оновлення.

— Це дуже влучно — про застарілість. Нас же не цікавить оновлення радянської інфраструктури, погодьтеся. Повертатися в позавчорашній день немає жодного сенсу. Відновлювати й будувати країну потрібно на якісно іншому рівні. Як це віддзеркалюється в планах, які зараз створюються?

— Ви підняли важливу тему. Є принцип — «відбудувати краще, як було». Як наші західні партнери, так і уряд зробили чітку заяву, що ми будемо відбудовувати країну згідно з цим принципом. Що це означає? Як ви правильно зазначили — часом кажуть, не варто дивитися на те, який саме об’єкт був знищений, давайте його відбудуємо, тому що він гарно виглядав.

— Досить часто ці об’єкти погано виглядали, якщо відверто.

— Але, знаєте, може бути якась емоційна прив’язаність і тому подібне. Принцип «відбудувати краще, як було» пов’язаний із трьома критеріями. Перший — це наявність вихідних даних, які обґрунтовують потребу. Умовно — якщо на цьому місці була школа, чи варто її відбудовувати на тих самих спроможностях для навчання? Наприклад, була на тисячу учнів. А чи буде в цьому населеному пункті достатньо учнів, які будуть відвідувати цю школу впродовж наступних десяти років?

Власне, ми стараємося допомогти громадам (а це дуже складно в сучасних умовах, коли 8 мільйонів населення виїхало або переїхало) зрозуміти і спланувати потребу. Але потрібно думати, і не на місяць наперед, а на декілька десятків років.

Другий критерій — модернізація. Він закладений як у планах відбудови України, так і в інструментах, які надають нам західні партнери, зокрема Ukraine Facility від Європейського Союзу. Що означає модернізація? Саме те, що не варто відбудовувати так, як було, а слід враховувати інклюзивність, енергоефективність. Те, що ми, в тому числі, підтвердили в напрямку руху до Європейського Союзу, — це принцип «зеленого відновлення», або «зеленої трансформації».

І третій критерій — це партисипація. За часів Радянського Союзу дуже часто будувалися соціальні об’єкти просто для того, щоб їх збудувати, без залучення громадян, яких не питали, як вони хочуть, щоб ці об’єкти виглядали.

— Існувала певна сітка: на певну кількість жителів має бути, приміром, перукарня, кінотеатр, бібліотека. Виходячи з цього, і створювалася інфраструктура.

— Абсолютно! Якщо зараз громада на місцевому рівні врахує цей принцип, то залучить громадян до процесу ухвалення рішень, спитає — «з чого ми починаємо, чому нам це потрібно й важливо?», скаже: «От у нас така-то кількість населення, нам потрібна така-то кількість послуг, яку ми можемо розмістити у населених пунктах». Тоді обґрунтує це відповідно до нових принципів, щоб це була енергоефективна будівля, яка б могла служити громаді десятки років, включала всі фактори інклюзії, щоб до неї могли зайти, вийти і комфортно себе почувати всі люди. Звичайно, тоді буде краще, ніж було до того.

— Невже й бібліотеки будуть?

— Я більш ніж впевнена. У громадах, з якими ми працюємо, у людей є енергія будувати, думати про майбутнє, залучати громадян. Це те, що насичує енергією й нас, змушує і мене в тому числі вставати зранку й казати: «Плануємо на десять років наперед».

— Потрібна ж і законодавча підтримка. Є містобудівний закон, який викликав просто хвилю емоцій. Наскільки він, на вашу думку, відповідає тенденціям? Як взагалі врегулювати те, що, наприклад, забудовник повинен не тільки звести будинок, а й укриття під ним? Не просто підвал із трубами, з яких вода тече, а надійне укриття, що відповідає певним параметрам, зафіксованим у технічних умовах.

Я читав, як в Ізраїлі люди живуть. У них в кожному будинку є така залізобетонна капсула.

Не хочу вживати слово «примусити»… Як «заохотити» бізнес, щоб забудова відповідала існуючим сьогодні реаліям, щоб насправді це був крок уперед?

— Дуже просто і складно водночас. Треба, щоб органи, які відповідають за замовлення інфраструктурних об’єктів, знали про ці норми і контролювали їх виконання. Саме тут є велика роль місцевого самоврядування.

Так, законодавство змінюється, як ви згадали, відбувається масштабне оновлення стандартів. Україна вирішила, що ми будемо відбудовувати краще, ніж було. Не тільки стандарти енергоефективності та інклюзивності, але і стандарти сховищ змінюються. Часом навіть відслідковувати ці зміни — дуже велика робота. Але це — безпосередній обов’язок органів місцевого самоврядування. Власне, у цьому ми їм допомагаємо. Бо якщо ти не знаєш норм, ти не можеш контролювати ні проєктувальника, ні, тим більше, забудовника.

Система працює таким чином, що зараз у руках місцевого самоврядування достатньо інструментів для того, щоб спланувати розвиток і відбудову, і керувати цим.

Насправді є приклади багатьох громад, де чітко знають, яка в них інфраструктура наявна і чого вони хочуть досягти. Вони слідують нормам, контролюють проєктувальників і забудовників, тому що, в першу чергу, їм там жити.

— А хто контролюватиме самі місцеві громади і їх керівництво, щоб не було зловживань?

— В Україні є певні інструменти для забезпечення такого контролю, зокрема в режимі воєнного часу. Реформа місцевого самоврядування ще триває. Одне з головних завдань цієї реформи — створення механізму нагляду за рішеннями, які приймають органи місцевого самоврядування. Україна у процесі імплементації цього механізму. Він досить складний, бо повинен включати інтереси різних сторін.

Повномасштабне вторгнення РФ трохи зменшило темп просування цієї реформи. Але, безперечно, цей механізм дуже інтенсивно обговорюється. Мають бути створені інструменти, які будуть моніторити законність рішень органів місцевого самоврядування.

— Як ви з місцевими громадами вираховуєте динаміку повернення людей в Україну?

— Ця динаміка відслідковується органами місцевого самоврядування, бо, приїжджаючи, громадянин реєструється у певній громаді, і на державному рівні. Обов’язком програми міжнародної технічної допомоги не є таке відслідковування.

Тут є і складність, тому що зараз громадам, особливо прифронтовим, важко думати про те, що буде, скажімо, через рік або через три місяці. У цьому виклик для планування.

— У процесі відновлення країни місцеві громади будуть ставати багатшими і мати ресурс для того, щоб займатися саморозвитком?

— Безперечно. У цьому основна ціль реформи місцевого самоврядування.

— На чому зароблятимуть? На будівництві?

— Будуть заробляти на ресурсах, які в них є. В першу чергу, це люди, які продукуватимуть бізнес.

— Я ж недаремно підняв тему повернення людей.

— Так! Саме люди відкривають бізнеси, тому дуже важливо їх повернути. Думати треба не в категоріях відновлення інфраструктури, а в категоріях повернення тих, хто буде користуватися цією інфраструктурою.

— Платформа DREAM (Digital Restoration Ecosystem for Accounable Management) — що це таке? Яке вона має значення в контексті нашої розмови? Про цифровізацію зараз лише лінивий не говорить. Але я звернув увагу, що однією з претензій до Міноборони була саме відсутність цифровізації, що мене дуже здивувало. Як DREAM вплине на відновлення країни?

— Це дуже масштабний проєкт, започаткований громадянським суспільством. Він швидко знайшов відгук у Мінвідновлення. Ця система забезпечує прозорий механізм подання документів на проєкти відбудови. Врешті-решт буде повна база проєктів, які ваша громада робить, можна буде зайти й пошукати всі.

— Все буде прозоро? Якщо ми побачимо там розв’язку на півтора мільярда гривень, ми одразу зможемо поставити питання?

— Так, питання своїй громаді. Інша річ, чи буде такий проєкт профінансовано. У системі DREAM ви будете бачити, на якій він стадії перебуває — на стадії обговорення чи вже обговорено, а ви просто пропустили громадські слухання. Ця система, в тому числі, допомагає громадянам і бізнесу дивитися, що відбувається в громаді.

NV.UA