Маневруючи у складних реаліях: Оцінка внеску ЄС в інституційні зміни в Україні

З часу Маастрихтського договору 1993 року сприяння демократії є чіткою зовнішньополітичною метою ЄС. Тому після падіння «залізної завіси» Європейський Союз (ЄС) взявся реалізовувати місію з поширення демократичних цінностей за межі своїх східних кордонів. Вплив зовнішніх гравців зазвичай описується в літературі як потенційно трансформуючий. ЄС відігравав вирішальну роль у процесі трансформації своїх нових держав-членів.

Домінантною темою в цьому процесі стали пов’язані з набуттям членства ідеї демократії та верховенства права, визначені в Копенгагенських критеріях. Однак ЄС намагався просувати свої цінності також і в тих країнах, які донедавна не мали безпосередньої перспективи вступу, зокрема в Україні. У таких випадках безпосередній зв’язок між відповідністю вимогам та винагородою був набагато менш вираженим. Попри численні спроби інтерпретувати результати зусиль ЄС із просування демократії в контексті неприєднання, академічно обґрунтованих пояснень цього процесу було небагато.

У своєму дослідженні я спробував усунути цю прогалину через виявлення вад попередніх академічних досліджень інституційних змін в Україні. Також у рамках дослідження я описав методику аналізу цих процесів і пояснення результатів. Висновки дослідження допоможуть науковцям та політикам зрозуміти динаміку та логічні ланцюжки, а також дозволять виокремити чинники, необхідні для подолання у перспективі перешкод до міцного партнерства між ЄС та Україною на шляху її вступу до Союзу.

Корупція як непрямий показник якості інституцій

Це дослідження зосереджується на антикорупційних реформах, оскільки корупція, визначена як зловживання державною владою для приватної вигоди, розглядається в академічній літературі як хороший непрямий показник якості політичних та економічних інститутів. Вона також є однією з основних причин опору еліт процесам демократизації. Це пояснюється тим, що еліти в не повністю демократичних режимах отримують значну частку своїх доходів від преференційного доступу до політичних та економічних ресурсів.

Україна – яскравий приклад цього, оскільки вона перебувала в стані гібридності з перших пострадянських днів. На відміну від авторитарних країн на кшталт росії, українська система характеризувалася наявністю формальних демократичних інститутів та відносно високим ступенем внутрішньої конкуренції. Проте водночас неформальні механізми багато в чому підважували засади формальних демократичних інституцій, а корупція була в них основним modus operandi. Декілька спроб демонтувати гібридну систему до широкомасштабного вторгнення 2022 року, як-от під час демократичних виступів у 2005 і 2014 роках, а також авторитарних дій Януковича між 2010 і 2014 роками, фактично провалилися. У науковій літературі цей стан гібридності справедливо пов’язують із домінуванням корупції та відповідними вигодами, які еліти отримують від неї, а також одночасним високим рівнем конкуренції між різними групами еліт. Тому деякі вчені говорять про «плюралізм за замовчуванням» стосовно України.

Умови ЄС із надання підтримки

Водночас роль зовнішніх гравців залишається менш зрозумілою. Існують деякі політичні дослідження впливу цього чинника на розвиток ситуації в Україні. Однак жодне з наявних досліджень не змогло розкрити внутрішні механізми впливу ЄС на результати реформ, а отже й встановити, які чомуцього потенційного трансформаційного впливу бракує. Замість цього дослідження щонайбільше розглядають загальні відмінності між ЄС як організацією та його державами-членами, відомі як «багаторівневе управління», оцінюючи злагодженість серед його акторів. З іншого боку, ЄС як організацію здебільшого розглядають як єдиного актора, який формулює та контролює політику щодо держави, яка не є його членом. Результат цієї великої політики, яка у випадку сприяння демократії містить у собі безліч менших політик, згодом пояснюється послідовністю цієї політики, внутрішніми факторами або взаємодією з іншими зовнішніми гравцями на кшталт росії.

З аналітичного погляду дослідження ролі ЄС у політико-економічній ситуації в Україні були описовими та/або інтерпретаційними. Тобто вони описували та інтерпретували розвиток політики та системи загалом із плином часу, приписуючи результати трьом вищезгаданим потенційним причинам, а саме відсутності послідовної політики, політичної волі всередині України або впливу росії. Важливо відзначити, що дослідники також здебільшого трактували результати реформ як невдалі чи успішні згідно з власним сприйняттям або посилаючись на стратегічні документи ЄС, наприклад, Угоду про асоціацію. Однак у тому, що стосується якості інститутів, вони окреслюють лише кінцеву мету, а не проміжні віхи, що унеможливлює об’єктивну оцінку прогресу реформ. Відповідно ці дослідження також значною мірою не змогли надати доказів та причинно-наслідкових пояснень того, чому ЄС не спромігся використати свої важелі для стимулювання змін, коли для цього з’явилася можливість. Це важливо, оскільки значна частка підтримки України була фактично прив’язана до умов, тобто до впровадження певних реформ.

Стратегія дослідження: як ЄС формулює свої умови

Щоб заповнити цю прогалину, моє дослідження уникає двох виявлених у літературі недоліків. По-перше, інтерпретаційного підходу у приписуванні невдач та успіхів спостережуваним результатам. Натомість його метою було окреслити розуміння невдачі й успіху всередині ЄС на різних рівнях. По-друге, моє дослідження відійшло від підходу єдиного гравця, поширеного в цій галузі досліджень, і зосередилося на «внутрішній кухні» ЄС як організації. Йдучи цими двома шляхами одночасно, тобто виявляючи внутрішні процеси в ЄС і сприйняття його акторів на різних рівнях, дослідження досягло кращого розуміння всього ланцюжка вироблення політичних рекомендацій. Воно також намагалося пояснити результати реформ, оскільки лише визначивши фактичні потоки інформації та рішень усередині ЄС можна зрозуміти головний зовнішній чинник, що впливає на реформи в Україні.

Для досягнення поставленої мети в рамках цього дослідження було проведено дискурс-аналіз, у якому особлива увага приділялася наданню макрофінансової допомоги як основному механізму формулювання умов для України. Для початку було визначено потоки інформації та робочі процеси в ЄС щодо реформ в Україні, які підпадають під цей механізм. Це включало мапування відповідних гравців для визначення каналів передачі та потенційних точок ухвалення рішень. Таким чином дослідження виявило різноманітних учасників, залучених до просування реформ з боку ЄС: технічний персонал базувався у Києві та постійно співпрацював з українськими розробниками політик та представниками громадянського суспільства; політичні актори більш високого рівня здебільшого зосереджені у відповідному директораті Єврокомісії в Брюсселі (ECFIN).

Після мапування автор безпосередньо звернувся до осіб, які працюють на технічному та більш політичному рівнях у Єврокомісії, а також в інших відповідних агенціях ЄС. Також було залучено представників українського громадянського суспільства, українського уряду та урядів держав-членів ЄС, які працюють над реформами в Україні. Присутність останніх учасників у вибірці дозволила отримати додатковий інсайдерський погляд на процеси для коригування потенційно занадто суб’єктивних оцінок. Протягом чотирьох місяців загалом було опитано 12 респондентів. Період збору даних та відповідна дослідницька робота в Києві зупинилися на півдорозі через широкомасштабне вторгнення росії.

Втім, зібрані дані дозволили провести глибокий аналіз вищезгаданих процесів та сформулювати важливі ідеї для кращого розуміння науковцями політико-економічної ситуації в Україні. Збір даних був доповнений аналізом офіційних документів, які дозволили виявити офіційний наратив ЄС та порівняти його із внутрішнім сприйняттям гравців, відповідальних за його формулювання, щоб виокремити причини відповідних розбіжностей.

Результати: нечіткі та мінливі очікування підважують реформи

Аналіз виявив розбіжності між особистим сприйняттям результатів реформ акторами на різних рівнях та офіційним наративом ЄС. Це стосувалося навіть тих акторів, які є точками ухвалення рішень, тобто тих, хто відповідає за зміст документів, які відображають офіційний наратив. Загалом особиста оцінка антикорупційних реформ цими акторами була набагато менш позитивною, ніж оцінка, що містилася в публічних документах ЄС. Один із радників ЄС використав метафору зоопарку, щоб описати, як він/вона сприймає офіційний наратив ЄС щодо цих реформ – це лише вправа, щоб продемонструвати певний прогрес, яка насправді не приносить жодних фактичних результатів. Це дотично до загальної дискусії між акторами, де постало питання про те, що насправді є прогресом – лише наявність антикорупційних інститутів чи їхня ефективність. А якщо останнє, то як виміряти цю ефективність? Як показав аналіз офіційних документів, відсутність чітко визначених критеріїв також є і на формальному рівні, що відображає проблеми внутрішньої злагодженості акторів ЄС.

Ще одним важливим висновком дослідження стало різне геополітичне сприйняття гравцями різних рівнів та навіть у межах цих рівнів. Зокрема, було показано, що різні суб’єкти розуміють роль росії через призму «реалістичного» або «ідеалістичного» підходу. Представники ЄС із «реалістичним» розумінням бачать росію як головну перешкоду для реформ та привід бути особливо м’якими у своїх публічних сигналах та пов’язаних викривальних заявах про імітацію реформ. Вони вважають суворий вердикт щодо результатів реформ ризикованим, оскільки це потенційно може підіграти російській пропаганді, посилити проросійські сили і в такий спосіб дестабілізувати Україну. Ці актори мають реалістичний погляд на геополітику, але не на реформи. Натомість гравці з ідеалістичним поглядом виступають за протилежний підхід. Вони вважають успіх внутрішніх реформ чи не найбільшим активом у боротьбі з росією у довгостроковій перспективі. Тому вони підтримують реалістичну, потенційно жорстку публічну оцінку антикорупційних реформ заради довгострокових перспектив розвитку.

Визначивши ці відмінності в системі розробки політичних рекомендацій, моє дослідження показує, що у бюрократії ЄС домінував стійкий реалістичний погляд на росію – особливо на вищих рівнях, де відбувалося ухвалення рішень. Це пояснює м’які публічні сигнали, які надсилав ЄС щодо недоліків реформ. Дослідження підкреслює наслідки такого modus operandi, а саме слабку роботу механізму виконання умов ЄС як потенційно головного інструменту сприяння реформам у країнах без перспективи вступу. Отже, в цілому дослідження свідчить про слабкість зовнішнього каналу просування демократії у випадку України та пояснює важливу причину таких загадкових результатів реформ. Іншими словами, ЄС не надто наполягав на реформах, щоб не спонукати український уряд розвернутися у бік росії та не підживлювати російський пропагандистський наратив про «Україну як неспроможну державу».

Висновки та рекомендації: чесність – найкраща політика

Висновки та ідеї статті не лише мають академічну значущість для сприяння кращому науковому розумінню процесів, що відбувалися в минулому, а й допомагають у формулюванні політичних рекомендацій сьогодні. Вони є особливо релевантними напередодні ймовірного рішення у грудні 2023 року про початок переговорів України про вступ. Як показують поточні переговорні процеси, сам факт їхнього початку не дає жодних гарантій позитивного результату. Навпаки, зміцнення у суспільствах країн-кандидатів надій, які згодом не виправдаються, може навіть посилити євроскептичні тенденції, що сьогодні помітно у декількох країнах. Отже, сьогоднішній “момент істини” дає ЄС шанс змінити свій підхід та політику щодо України, який не можна згаяти, оскільки інакше це може мати протилежний ефект.

Це виявляє дилему, з якою наразі стикаються політики ЄС. Хоча вони нарешті зможуть запропонувати Україні формальну перспективу вступу, а отже й передбачену цим процесом потенційну трансформаційну роль, це вимагає глибокого перегляду політико-економічної системи України, зокрема у сфері належного врядування. Однак у ситуації війни концентрація влади природно збільшується, а ступінь прозорості знижується. Це ще більше ускладнює оцінку реформ у цій сфері, які й так важко оцінити об’єктивно. Крім того, в інформаційній війні, яку Кремль веде проти України, критика з боку ЄС потенційних недоліків реформ буде підживлювати російську пропагандистську машину. Корупція відіграє важливу роль у кремлівському наративі щодо України, її навіть згадав Путін у своїй сумнозвісній промові 21 лютого, коли він визнав так звані «народні республіки».

Аргумент про намагання уникнути підживлення російської пропаганди має певний сенс, але лише у короткостроковій перспективі. Оскільки це фактично означало б стати жертвою короткострокового мислення та повернутися до “реалістичної” парадигми, згідно з якою присутність росії негативно впливає на реформи в Україні. Якщо думати про довгострокову перспективу та враховувати значний обсяг фінансової допомоги, яка надходить і буде надходити в Україну, незавершені реформи слід просувати якнайшвидше і якомога потужніше, у тому числі в офіційних наративах, які надсилають західні партнери. Лише реалістично оцінюючи реформи та потенційні недоліки, тобто відкрито вказуючи на імітацію реформ, можна досягти ідеального результату, що означатиме справжній демократичний прорив.

Як показало дослідження, для цього мають змінитися підхід брюссельських політиків до Києва та їхнє сприйняття Москви. Володимир Зеленський заявив, що «ніхто на Заході вже не боїться і ніколи не буде боятися росії». Ці слова слід розглядати як імператив для офіційного наративу західних розробників політик щодо України задля реалізації трансформаційного потенціалу, який може мати вплив Заходу. Отже, просуваючи якнайшвидше проведення необхідних реформ без страху перед реакцією Москви можна уникнути довгострокової пастки й не стати жертвою великих надій, породжених переговорами про вступ.

voxukraine.org