“Не буває членства другого сорту”: про що домовилися на конференції щодо розширення ЄС

2 листопада до Берліна з’їхалися топ-дипломати з інших європейських країн – міністри закордонних справ, міністри з питань Європи тощо.

Тут відбулося перше велике обговорення того, як та за яких умов Євросоюз буде готовий до вступу нових членів. У тому числі – України, яка у питанні розширення ЄС перебуває “на першій лінії”, тобто серед тих, чиє приєднання вважають найбільш реальним та швидко здійсненним.

“Європейська правда” вже розповідала про те, що дорогою до цієї зустрічі з ключових столиць почали лунати позитивні натяки – у європейців почало з’являтися розуміння того, що вимоги до передумов розширення, які лунали досі, є несправедливо жорсткими. Зокрема, ще торік у Євросоюзі домінувала думка, що вступ України буде неможливий, доки ЄС не проведе складну, тривалу (та малореальну) реформу своїх основоположних договорів, що змінить систему ухвалення рішень, роботу керівних органів тощо.

Ця вимога ставила під сумнів те, що Україна будь-коли зможе стати членом ЄС.

Але тепер вона вже не сприймається як аксіома. У Берліні від політиків такої прив’язки не лунало.

Натомість від усіх без винятку звучала чітка позиція: розширення Євросоюзу має відбутися. Тепер це рішення вважають та відкрито називають геополітичним.

Ще один важливий наголос цієї конференції – ідея про поступову інтеграцію кандидатів до ЄС, яку просувають і ключові держави Євросоюзу (як-от Берлін), і деякі країни-кандидати. Головний виклик – зробити так, щоб Україна чи інші не застрягли на етапі “напівчленства”.

А ще – і на цьому наполягає, зокрема, Київ – украй важливо змінити саму процедуру вступу, позбавивши держави на кшталт Угорщини чи Болгарії інструменту шантажу їхніх сусідів, кандидатів у члени ЄС.

Детальніше про це – у статті “Європейської правди”

Європа впритул до Росії

У четвер вранці, коли чимало іноземних гостей ще їхали до Берліна, у будівлі німецького МЗС розпочалася нарада, де не було представників влади – а натомість право голосу мали лише експерти. У цьому була задумка. Німецьке дипвідомство зібрало разом представників ключових аналітичних центрів Європи, що опікуються питаннями ЄС, щоб ті надали свою позицію про те, як діяти європейським столицям у нинішній ситуації, коли в Європі, після тривалої перерви, знову заговорили про вступ до Євросоюзу нових членів.

Власне, раніше експертам вже доручали розробити письмовий план розширення (“ЄвроПравда” наводила його окремі тези). А тепер незалежні фахівці мали додатково та стисло надати свою позицію, щоб вона стала ґрунтом для політичного обговорення.

Але перед тим як представити поради для міністрів, співочільниця Європейської ради з міжнародних відносин (ECFR), данська експертка Люкке Фріс підкреслила, що є головна, ключова теза, яка має бути в основі подальших дій: розширення потрібне не лише державам-кандидатам, а й самому Євросоюзові. “Нездатність до розширення залишить країни у сірій зоні і може бути сприйнята як запрошення до агресії”, – наголосила вона.

Та, на щастя, з’ясувалося, що у цьому європейські держави вже не потрібно переконувати.

Від Франції до Німеччини, від Португалії до держав Балтії – усі, хто брав слово, підкреслювали, що не ставлять це під сумнів. “Приєднання до ЄС нових членів буде, це навіть не обговорюється. Але треба вирішити, як саме це відбудеться”, – таким є тезовий переказ позиції європейських міністрів.

За останні років десять публічна підтримка країнами ЄС нового розширення, напевно, ще ніколи не звучала настільки однозначно та одностайно.

Та ще важливіше те, що лідери ЄС заговорили про це у термінах геополітики – що у європейських столицях категорично відмовлялися робити вже кілька десятиріч поспіль.

“Ми більше не можемо дозволити собі сірі зони в Європі. Розширення ЄС є геополітичним шансом для ЄС, і воно дає нам геополітичні можливості”, – заявила, відкриваючи конферецію, Анналена Бербок.

А ще вона кілька разів наголосила на тому, що вважає неприпустимою ситуацію, коли держави-кандидати, які виконують “домашнє завдання” для членства в ЄС поступово та протягом тривалого часу, не отримують переваг аж до остаточно вступу до блоку.

І це стало темою окремого обговорення.

Євросоюз без “напівчленів”

“Ми повинні ділитися перевагами ЄС з громадянами держав-кандидатів ще до того, як країна стане повноправним членом. Потрібна поступова інтеграція – наприклад, як спостерігачів на засіданнях Ради ЄС”.

Ця теза з програмного виступу Анналени Бербок перед початком конференції стала однією з найбільш обговорюваних.

За інформацією “ЄвроПравди”, далі протягом дня на закритих обговореннях Німеччина продовжувала активно лобіювати ідею про те, щоби змінити процес вступу до ЄС таким чином, щоб він став “поетапним”.

Ця ідея, втім, не має однозначного сприйняття.

Головна небезпека – що через це кандидати можуть застрягнути на пів дороги.

Бо у цьому разі ті уряди ЄС, які захочуть з певних причин загальмувати розширення, зможуть апелювати до того, що держави-кандидати, мовляв, вже отримали дещо – а отже, їм не треба поспішати до повноцінного членства.

Ще одна проблема, яку публічно відзначив португальський держсекретар з питань Європи Тіаго Антунеш – це те, що поступова інтеграція може призвести до так званого “ефекту cherrypicking” з боку держав-кандидатів. Мовляв, ми обираємо вільний ринок, але не інтегруємося у питанні прав людини чи зовнішньої політики. Або – ми інтегруємося у цьому секторі економіки, але не в іншому.

Словом, єдиної позиції про це ЄС ще не знайшов.

Позиція України щодо цієї ідеї – обережна.

Київ не заперечує поступового підходу, але сприймає його без ентузіазму, розповів “Європейській правді” глава МЗС Дмитро Кулеба, який також брав участь у зустрічі в Берліні. “Україна вважає, що поступова інтеграція, як-от доступ до спільного ринку – це була мета Угоди про асоціацію. А статус кандидата має іншу мету – а саме участь України в ухваленні рішень ЄС, Єврокомісії, з голосом в Раді ЄС і Європарламенті. Не може бути статусу напівчлена, коли держави матимуть тільки дорадчий голос”, – пояснив Кулеба.

Утім, виконання асоціації, яка досі діє, також не зникло з порядку денного.

“Тому ми дивимося спокійно (на ідею поступових членських переваг. – ЄП), але за умови, що отримання представленості в органах ЄС не буде через це затримуватися”, – підсумував український міністр.

Головна позитивна новина тут у тому, що ідею “напівчленства” як мети розширення не підтримують також ключові держави ЄС, і на цьому вони наголошують як публічно, так і у розмовах не на диктофон.

Ба більше, у Парижі, Берліні тощо зараз відкидають пропозицію про те, щоби створити для держав навколо ЄС формат “урізаного членства”. І тут цікаво те, що серед країн-кандидатів є ті, хто наразі готовий погодитися на “недочленство” (можливо, втративши віру у свій повноцінний вступ за понад 20 років відтоді, як вони отримали офіційну європерспективу), про що дехто з них натякав на зустрічі у Берліні – зокрема, очільник МЗС Північної Македонії Буяр Османі. Але рух історії змінився, і тепер у Євросоюзі воліють інтегрувати держави-кандидати повноцінно.

Не менш важливо, що точно такої думки дотримується вже згадана група експертів. “Ми не вважаємо за можливе запрошувати кандидатів до “членства другого сорту”, – пояснила професорка Маті Гаель, що представляла дипломатам у Берліні експертні напрацювання.

Тут варто зауважити, що перший позиційний документ лишав різночитання з цього приводу (він пропонує, зокрема, асоційоване членство), і Гаель це визнала, підкресливши, ще це не стосується тих держав, що прагнуть вступу. Для них умови членства, представленість в органах ЄС тощо має бути ідентичною з державами “старої Європи”. Без жодних опцій “напівчлена”.

Думка неурядових експертів справді має вагу – не дарма їх долучають до дискусій з чутливого питання розширення ЄС. Їхні поради не завжди враховують – але завжди беруть до уваги. І тут можна говорити про консенсус між незалежними фахівцями та ключовими столицями.

Така ситуація склалася не з усіх питань.

Добрі новини для України

Головне джерело розбіжностей між країнами ЄС – це питання про те, як має відбуватися реформа Євросоюзу та яким є зв’язок між нею та розширенням. Те, що Євросоюзу потрібна реформа навіть зараз та що вона стане ще більш необхідною у разі вступу нових членів – не викликає дискусій та сприймається як однозначний факт.

І це питання – дарма, що воно може видаватися технічним – насправді є визначальним для України.

Річ у тім, що повноцінну реформу ЄС можна здійснити лише через зміну базових договорів Євросоюзу (які частіше згадують за об’єднуючою назвою “Лісабонська угода”). Ці договори визначають, серед іншого, розподіл повноважень між гілками влади у ЄС та державами-членами; принципи формування органів ЄС та правила ухвалення рішень; критерії членства у ЄС і правила покарання країн-порушників.

Усі перераховані правила зараз є не дуже ефективними, загалом у Брюсселі та у західноєвропейських столицях є згода про те, що їх треба змінити. Понад те, у ЄС ще від минулого року з’явилася та стала популярною думка, що вступ до ЄС нових членів – включно з Україною – буде можливий лише після проведення такої повноцінної реформи.

Та проблема у тому, що ця вимога робить вступ України майже нездійсненним.

На відміну від західноєвропейських, східні члени ЄС проти зміни договорів Євросоюзу. Причому спротив є настільки категоричним, що комплексна реформа Союзу видається майже нездійсненною. А прив’язка розширення до неї означала би, що вступ України буде надовго заблокований.

“Європейська правда”, анонсуючи конференцію у Берліні, розповідала, що ключові держави ЄС, у тому числі Франція та Німеччина, почали схилятися до того, щоб відмовитися від цієї прив’язки.

Маємо добру новину: зустріч у Берліні підтвердила позитивні для України зміни.

Жоден з політиків публічно не згадав обов’язковість зміни договорів для проведення передвступної реформи.

Натомість у Берліні всерйоз обговорювали ідею про те, щоб реформувати ЄС більш косметично, змінивши тільки ті правила, які дозволяє чинна “конституція” Євросоюзу.

І хоча на переговорах євроміністрів за закритими дверима, за даними ЄП, точилася дискусія про те, який шлях реформи обрати, і у цій дискусії були також прибічники зміни договорів – але у публічні заяви це не вилилося. Як з’ясувалося, це – свідома політика. Саме для того, щоб не створювати негативного ефекту та розчарування.

“Ми маємо фокусуватися на змісті реформи, а не на процедурах. Пригадайте, наскільки болючим і складним був процес зміни Договорів ЄС останнього разу (перед укладанням Лісабонської угоди у 2007 році. – ЄП). Тож якщо ми починаємо говорити, що нам потрібно змінити Договори ЄС – це створить чимало проблем. І коли ми домовимося про мету – то будемо дивитися, чи можна це зробити з гнучкістю, яку дає Лісабонська угода”, – пояснив португальський держсекретар з питань Європи.

До слова, той самий підхід переважає у Європарламенті.

“ЄвроПравда” бачила проєкт резолюції, що готується до ухвалення і має широку підтримку; у ньому ЄП планує закликати держави-члени “максимально використати гнучкість Лісабонської угоди” для реформи у тому обсязі, який не потребуватиме зміни базових договорів ЄС.

Дедлайн реформи – 2030 рік?

Звісно, це не означає, що внутрішньоєвропейські перепони для вступу України вже зняті.

Чи не найбільшим викликом є те, що європейські експерти, на відміну від дипломатів, і досі наполягають на необхідності зміни договорів та називають це обов’язковою передумовою реформування. “Експертна група вважає, що реформа можлива лише через зміну угод, і не бачить можливості використання якихось обхідних шляхів”, – категорично заявила у Берліні професорка Марті Гаель.

А зважаючи на те, що і серед західноєвропейських держав (як йшлося вище) є столиці, які непублічно схиляються до реформи через зміну угод – то це питання не зняте остаточно.

Та й навіть якщо зрештою оберуть варіант “реформи через гнучкість”, це все одно не знімає питань щодо чіткості європейського майбутнього України. Адже і за цього сценарію реформа, на думку більшості столиць, має передбачати зміну принципу голосування з консенсусу на кваліфіковану більшість – але кілька держав на сході ЄС виступають категорично проти цього. Зараз найгучнішим противником цієї зміни є Польща, але навіть зміна влади у Варшаві не має цього вирішити.

Проти втрати права вето виступає майже уся Центральна Європа, а також чимало південних країн. Пошук компромісу з ними буде непростим.

То що ж буде, якщо Україна проведе необхідні реформи і буде готова до вступу, а реформа ЄС і далі буксуватиме?

Донедавна це було чіткою передумовою.

Мовляв, “спершу реформа, і тільки потім або одночасно – розширення”. Від експертів ця риторика лунає і досі, а от представники влади стали менш категоричними.

Дмитро Кулеба наполягає, що на закритій частині зустрічі у Берліні таку вимогу не висувала жодна країна. “Хтось, очевидно, все одно і досі так вважає, але ці думки не звучать публічно. Але ми повинні переконувати і вигнати ці думки з їхніх голів”, – заявив він у коментарі “Європейській правді”.

Треба визнати, що політична “відв’язки” реформи ЄС від розширення ЄС і досі лишається дуже амбітною задачею. Але конференція у Берліні зробила перший крок для того, щоб це сталося. Бо тут дійсно пом’якшилася політична риторика – у заявах вже не йшлося про те, що завершення реформи є передумовою будь-якого розширення. А крім того, уперше з’явилася думка про те, як роз’єднати ці складові, якщо реформа ЄС (очікувано) забуксує.

Це – ідея про те, щоб визначити крайній термін того, коли ЄС буде готовий до розширення. І, мовляв, якщо ЄС не вкладеться у цей строк, а частина держав-кандидатів (включно з Україною) будуть готові – то аргумент з реформою не повинен гальмувати їхній вступ. Таким строком можна визначити 2030 рік, який вже зараз фігурує у заявах Євросоюзу.

Чи знайде цей підхід одностайну підтримку? Час покаже. Але процес поволі рухається у потрібному Україні напрямку.

Реформа вступу до ЄС

Треба окремо зауважити, що реформа ЄС – з цим погоджуються усі гравці – має стосуватися не лише політичних питань, які потребують зміни Лісабонського договору та викликають настільки серйозні дебати, аж до можливості блокади всього процесу.

Потреба реформи – набагато ширша.

Вже згаданий португальський держсекретар Тіаго Антунеш, наприклад, вважає, що фінансові питання більш пріоритетні за політичні.

“Головна сфера, в якій нам потрібна реформа – це бюджет. Це і сільськогосподарська політика, і політика вирівнювання. І друга сфера – це ухвалення рішень, у тому числі склад Єврокомісії тощо”, – заявив він у Берліні.

Між тим реформи потребує також сама процедура розширення Євросоюзу. Вона повільна, неефективна, і це – незаперечний факт. Понад те, серед політиків та експертів поширена думка, що нинішня ускладнена процедура розширення, ухвалена вже після вступу Хорватії до ЄС, сформована так, щоби країни-кандидати перебували у процесі переговорів якомога довше. Справді, за останні роки і справді майже не відбувалося прогресу в переговорах чинних кандидатів, а переговори щодо Північної Македонії політично заблоковані через політичний ультиматум сусідньої Болгарії, який взагалі не стосується європейської інтеграції.

У Берліні кажуть, що тепер – зважаючи на політичну готовність столиць активізувати розширення – процедура має бути змінена. Зокрема, проблемою є те, що кожен крок у процесі переговорів потребує згоди 27 держав-членів.

“Треба зрозуміти, як захиститися від вето, враховуючи, що необхідно близько 100 кроків, що потребуватимуть одностайного рішення”, – пояснила міністерка Німеччини з питань Європи Анна Люрман.

Дмитро Кулеба також наголошує на цій проблемі. Він нагадав, що у той час, як ЄС зараз говорить про перехід від одностайних рішень до рішень кваліфікованою більшістю, у питанні розширення в останні роки відбувся зворотний процес – остання реформ у цій сфері перевела навіть проміжні технічні рішення на принцип одностайності. “Зараз усі рішення під час переговорів засновані на принципі вето, і це руйнує підхід, заснований на заслугах, бо ви можете все виконати, але одна країна все заветує”, – звернувся він до європейських колег на відкритій частині конференції.

Тож реформування вступного процесу – це ще один виклик, який стоїть перед Євросоюзом.

Масштаб задач, які стоять перед ЄС – справді вражаючий.

І лише те, що в ЄС зараз зрозуміли геополітичну важливість розширення і, схоже, твердо налаштовані довести до вступу нових членів, дає надію, що ці виклики вдасться подолати. У цьому разі ті країни, що першими завершать усі необхідні реформи, зможуть використати нинішню спрагу до розширення та доєднатися до Європейського Союзу.

eurointegration.com.ua